SANZIONI AMMINISTRATIVE IN MATERIA DI LAVORO

La Direzione generale per l’attività ispettiva del Ministero del Lavoro, nel pieno esercizio dei poteri istituzionalmente ad essa conferiti dal D.Lgs. n. 124 del 2004, è intervenuta per dettare le linee guida di applicazione di una serie di sanzioni amministrative e penali, rivolgendosi direttamente agli uffici periferici, rispettivamente agli organismi di vigilanza (servizi e settori ispezione del lavoro delle Direzioni provinciali e regionali), Lettera circolare n. 5407 del 18 aprile 2008, e agli uffici affari legali e contenzioso, Lettera circolare n. 5831 del 2 maggio 2008, invitando espressamente il personale ispettivo ad uniformarsi alle indicazioni operative (che superano tutte le precedenti istruzioni) fornite "al fine di evitare comportamenti non omogenei sul territorio nazionale".


Unità e pluralità di illeciti amministrativi

La prima questione attiene alle ipotesi sanzionatorie connesse alle fattispecie nelle quali l’adempimento richiesto al datore di lavoro interessa una pluralità di lavoratori, singolarmente considerati, al fine di valutare se l’inosservanza debba essere intesa con riferimento a plurime condotte illecite ovvero ad una sola condotta unitariamente esaminata.
Si tratta, in particolare, degli illeciti amministrativi relativi ai libri obbligatori di lavoro (matricola e paga - sezione presenze, ma anche registro dell’orario di lavoro dei lavoratori mobili), alla consegna periodica del prospetto di paga e alle comunicazioni obbligatorie previste per il collocamento ordinario.
La premessa posta a fondamento dell’innovativa posizione interpretativa riguarda l’osservazione generalizzata sul sistema sanzionatorio in materia di lavoro che, secondo la lettura offerta dai vertici tecnici ministeriali (i quali pure ipotizzano eccezioni alla regola ora individuata), sia nel settore penale che in quello amministrativo, collega la tutela dei lavoratori con riferimento "a ciascun lavoratore", pertanto le condotte inosservanti del datore di lavoro devono normalmente "intendersi come distinte ed astrattamente indipendenti l'una dall'altra, ancorché poste in essere in un medesimo contesto temporale".
Sulla scorta di tale assunto ermeneutico vengono forniti specifici criteri per la coerente e corretta applicazione della normativa sanzionatoria, con la dichiarata (condivisibile e mai superflua) finalità "di uniformare il comportamento di tutto il personale ispettivo".


Registrazioni sul libro matricola

La violazione dell’art. 20, comma 1, n. 1 (obblighi di tenuta e di registrazione), e dell’art. 26, comma 1 (modalità di registrazione e scritturazione), del D.P.R. n. 1124 del 1965 viene letta evidenziando il riferimento alla globalità dell’obbligo di effettuare le registrazioni sul libro matricola relativamente a "tutti i prestatori d’opera" (compresi ovviamente lavoratori subordinati, ma anche collaboratori coordinati e continuativi, lavoratori a progetto, collaboratori coordinati occasionali, soci che prestano lavoro manuale o sovrintendono al lavoro altrui, associati in partecipazione e prestatori d'opera nell'impresa familiare), riferendosi l’obbligatoria registrazione ai dati di "ciascun prestatore d'opera" da trascriversi "prima dell'ammissione al lavoro".
Ne consegue, secondo la lettura ministeriale, che il datore di lavoro incorrerà in una specifica violazione degli obblighi posti dalle disposizioni richiamate in caso di:

omessa registrazione del lavoratore prima dell’inizio della prestazione lavorativa, commettendo tanti illeciti quanti sono i lavoratori interessati;
scritturazioni incomplete o inesatte, commettendo tanti illeciti quanti sono i lavoratori interessati.

Per quanto la norma sanzionatoria, contenuta nell’art. 195 del medesimo DPR n. 1124/1965, non faccia riferimento ai singoli destinatari della tutela, riferendosi astrattamente e genericamente alla violazione purché sia degli obblighi incombenti sul datore di lavoro, il Ministero del Lavoro sceglie la strada di una lettura estensiva del dato normativo punitivo.
D’altro canto, vista la presa di coscienza dell’irrigidimento e dell’inasprimento sanzionatorio determinato dalla lettera circolare del 18 aprile 2008, nel medesimo pronunciamento ministeriale si rinviene il richiamo al personale ispettivo riguardo alla impossibilità di procedere a contestare o notificare (art. 14, legge n. 689 del 1981) le omesse o inesatte registrazioni rispetto alle quali risulti scaduto, al momento dell’accertamento ispettivo, il termine per adempiere agli obblighi contributivi (periodo di paga scaduto), in virtù della corretta applicazione dell’art. 116, comma 12, della legge n. 388 del 2000, che ha abolito le violazioni in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie comunque connesse ad omissioni previdenziali.
Pertanto gli ispettori del lavoro dovranno procedere a sanzionare le omesse o inesatte registrazioni sul libro matricola, quando all’atto dell’ispezione non è ancora scaduto il periodo di paga (e di adempimento contributivo) ovvero quando tutti gli adempimenti di tipo previdenziale sono stati effettuati, applicando tante sanzioni quanti sono i lavoratori interessati previa adozione dell’atto di diffida obbligatoria (condizione di procedibilità ai sensi dell’art. 13 del D.Lgs. n. 124 del 2004).


Registrazioni sul libro presenze

Analoga lettura viene offerta dalla Lettera circolare n. 5407/2008 con riguardo agli obblighi di registrazione sul libro paga – sezione presenze, così come scaturenti dall’art. 20, comma 1, n. 2), del DPR n. 1124/1965, dovendosi considerare adempiuto l’obbligo datoriale di scritturazione con riferimento a "ogni dipendente" per il quale venga registrato l’effettivo orario di lavoro effettuato il giorno antecedente (o nel diverso e più ampio arco temporale, previsto dall’art. 25, comma 2).
Anche qui, secondo il révirement ministeriale, la sanzione deve essere applicata con riferimento alla pluralità degli illeciti commessi dal datore di lavoro che devono essere constatati, contestati e sanzionati (sempre previa attivazione della procedura di diffida amministrativa) con riferimento al numero dei lavoratori oggetto delle omesse o inesatte registrazioni, sempre ché al momento dell’ispezione non sia scaduto il termine per adempiere agli obblighi contributivi ovvero non vi siano inadempienze previdenziali per le omesse o inesatte registrazioni commesse in epoca anteriore.


Prospetti di paga

Viene ricondotta alla nuova logica ispettiva e punitiva anche la violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 4 del 1953 con riguardo all’obbligo per il datore di lavoro di consegnare all’atto della corresponsione della retribuzione un prospetto di paga contenente i dati esatti riferiti alla prestazione lavorativa alla quale si riferisce.
In tal caso, tuttavia, lo stesso legislatore aveva previsto la ricorrenza della pluralità di illeciti punendo il datore di lavoro (a differenza di quanto stabilito per i libri obbligatori dal DPR n. 1124/1965) per ogni omessa o ritardata consegna del prospetto di paga ovvero di consegna di un prospetto di paga in cui manchino o siano riportate in modo inesatto talune registrazioni con riferimento a ciascun lavoratore, in tal senso esplicitamente l’ipotesi di illecito amministrativo sancita dall’art. 5 della legge n. 4 del 1953.
Ma i chiarimenti ministeriali estendono, inopinatamente, anche ai lavoratori parasubordinati l’illecito di cui trattasi, in mancanza di qualsiasi previsione normativa espressa, mancando qualsiasi richiamo agli obblighi della legge del 1953 nel D.Lgs. n. 38 del 2000 che ha previsto l’elaborazione del cedolino paga anche per i collaboratori coordinati e continuativi.
Sia che il lavoratore sia un dipendente, sia che sia un parasubordinato, secondo la lettura ministeriale il datore di lavoro commetterà tanti illeciti quanti sono i lavoratori interessati dalla omessa consegna del prospetto di paga o dalla consegna tardiva ovvero anche dalla incompletezza o inesattezza delle scritturazioni, "di norma per ogni mese in cui si verifica detta omissione o incompletezza".
Salvo poi precisare che quando il medesimo prospetto paga venga consegnato tardivamente e incompleto o inesatto si avrà un solo illecito con la conseguente applicazione di una sola sanzione.
Viene sempre fatta salva la preventiva adozione della diffida obbligatoria.


Registro dell’orario di lavoro nell’autotrasporto

Le regole dettate per il libro presenze vengono estese anche al registro dell’orario di lavoro nell’autotrasporto (art. 8 del D.Lgs. n. 234 del 2007), dovendosi sanzionare tanti illeciti quanti sono i lavoratori ai quali si riferiscono le omesse o errate registrazioni, senza attentamente considerare la lettera dell’art. 9 del medesimo decreto legislativo che laddove ha inteso collegare la punizione del datore di lavoro al numero dei lavoratori interessati lo ha espressamente fatto (comma 1, per ogni lavoratore e per ciascun periodo cui si riferisce la violazione, comma 4, per ogni lavoratore e per ciascuna giornata) mentre nulla del genere è previsto nel comma 5 che sanziona la violazione delle disposizioni in materia di registro dell’orario di lavoro.


Comunicazione di cessazione del rapporto di lavoro

Correttamente viene poi precisato che la violazione dell’art. 21, comma 1, della legge n. 264 del 1949, nel testo sostituito dall’art. 6, comma 3, del D.Lgs. n. 297 del 2002, a seguito dell’art. 1, comma 1181, della legge n. 296 del 2006, relativa alla omessa o alla tardiva comunicazione della cessazione del rapporto di lavoro (a tempo indeterminato e cessato in data diversa da quella comunicata al momento dell’assunzione), è "materialmente e giuridicamente possibile anche nell'ipotesi in cui il datore di lavoro abbia omesso di effettuare la comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro"; conseguenza ne è che l’omessa comunicazione di cessazione deve essere autonomamente sanzionata per la violazione di un distinto e autonomo precetto normativo.


Illecito continuato: ma conviene?

Con la Lettera circolare n. 5831 del 2 maggio 2008, peraltro, la stessa Direzione generale per l’attività ispettiva si rivolge, come detto più sopra, agli uffici affari legali e contenzioso delle Direzioni regionali e provinciali del lavoro, affinché procedano ad applicare l’art. 8 della legge n. 689 del 1981 con riferimento alle sanzioni irrogate dagli ispettori e dagli accertatori del lavoro per le violazioni relative alle registrazioni sui libri di matricola e di paga-sezione presenze secondo le indicazioni della lettera circolare del 18 aprile 2008.
Gli uffici legali, in sede di emissione della ordinanza-ingiunzione conclusiva del procedimento ispettivo e sanzionatorio, ai sensi dell’art. 18 della legge n. 689 del 1981, dovranno tenere conto della previsione di cui all’art. 8 della stessa legge che prevede l’applicazione della "sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata sino al triplo" per il datore di lavoro che "con più azioni od omissioni, esecutive di un medesimo disegno posto in essere in violazione di norme che stabiliscono sanzioni amministrative, commette, anche in tempi diversi, più violazioni della stessa o di diverse norme di legge in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie".
In ragione della dichiarata riferibilità delle disposizioni riguardanti i libri obbligatori di cui al DPR n. 1124 del 1965 alla materia della previdenziale, con riferimento ad accertamenti riferiti ad una pluralità di lavoratori, la lettera circolare ministeriale invita ad applicare la sanzione del triplo in ragione della ritenuta continuità dell’illecito amministrativo.
D’altronde, poiché la Suprema Corte ha chiarito che il riferimento ai fini del calcolo deve essere operato con riguardo alla "sanzione edittale prevista per la violazione più grave, aumentata fino al triplo" (Cass. civ., sez. lav., 8 marzo 2005 n. 4970), non v’è dubbio che risulterà di gran lunga più conveniente pagare la sanzione ridottissima conseguente all’adozione della diffida amministrativa e all’ottemperanza alla stessa, che non invocare l’applicazione dell’art. 8, comma 2, della legge n. 689 del 1981: a mero titolo di esempio, si pensi alle omesse registrazioni sul libro presenze riferite a 6 dipendenti: a seguito di ottemperanza alla diffida il datore di lavoro pagherebbe 750 euro (125 x 6), mentre applicando l’art. 8 la somma arriverebbe a 2310 euro (770 x 3, la sanzione edittale aumentata fino al triplo).


Pluralità di contravvenzioni e prescrizione obbligatoria

Da ultimo, la lettera circolare n. 5407/2008 estende il ragionamento operato per gli illeciti amministrativi anche alle contravvenzioni, rilevando in primo luogo che "le fattispecie contravvenzionali più ricorrenti in materia di lavoro", riferite alla tutela dei soggetti passivi specificamente determinati (ad es. lavoratrici madri, minori, lavoratori notturni), "sono da riferirsi a ciascun lavoratore e, pertanto, le relative condotte datoriali debbono intendersi come distinte ed astrattamente indipendenti l'una dall'altra, ancorché poste in essere in un medesimo contesto temporale".
Ne consegue che gli ispettori del lavoro sono chiamati ad adottare una pluralità di prescrizioni, riferite a ciascuna contravvenzione posta in essere, con riguardo a ciascun lavoratore cui si riferisca la violazione, sebbene, in considerazione di "evidenti ragioni di economia procedimentale", le singole prescrizioni potranno essere racchiuse in un unico provvedimento, riferito alla generalità dei reati rilevati e accertati, specificando, ovviamente, la norma violata, la pena correlata, i dati anagrafici del lavoratore o della lavoratrice interessata e la condona che viene prescritta.
In caso di ottemperanza alla prescrizione e di verifica della condotta sanante posta in essere, l’ispettore dovrà procedere correttamente al calcolo dell’importo sanzionatorio previsto in via amministrativa ai fini dell’estinzione dei reati che sarà pari a un quarto del massimo edittale della pena pecuniaria dell’ammenda "riferito a ciascun lavoratore interessato".
D’altro canto, secondo i chiarimenti ministeriali l’essere destinatario di un unico atto contenente tutte le prescrizioni impartite non impedisce al datore di lavoro di "procedere alla regolarizzazione di una parte dei lavoratori interessati", ferma restando l’ammissione al pagamento della sanzione in via amministrativa soltanto per le prescrizioni ottemperate.

Fonte: Pierluigi Rausei - Centro Studi Attività Ispettiva del Ministero del lavoro e della previdenza sociale - Docente di Diritto sanzionatorio del lavoro nell'Università di Modena e Reggio Emilia